在剛剛公布的十一五規劃中，將“三網融合”這一重大技術動向寫入其中。十一五規劃寫道：“加強寬帶通信網、數字電視網和下一代互聯網等信息基礎設施建設，推進‘三網融合’。”這可能意味著一個重大的政策信號：國家決心打破橫亙其中的體制壁壘。

　　三網融合使得不論是電信網、有線電視網，還是計算機網均可以在經過適當改造以后傳輸三網的所有業務。三網融合為以前被認為適宜壟斷經營的本地網引入競爭，破除壟斷。競爭將會改變壟斷的思維定勢、服務意識，改變壟斷的低效率，降低壟斷的高成本，這種由競爭帶來的改進可以統稱為競爭效應。但是，在三網這樣的準自然壟斷產業中，規模經濟效應依然顯著，網絡外部效應也非常強，平均成本曲線呈向下傾斜的趨勢，因此，壟斷效應依然存在。這就需要政府針對三網融合的特點調整市場結構，在充分發揮競爭效應的前提下，實現寡頭數量的小化，限度地發揮壟斷效應，從而實現社會福利的化。但是，中國的現實距離理想的目標市場結構還相差甚遠。

　　一、現存規制壁壘

　　上世紀九十年代末期中國曾經圍繞這些問題發生過一場大論戰。1998年3月，《產業論壇》發表了由王小強執筆撰寫的《中國電訊產業的發展戰略》（以下簡稱《戰略》）。王小強領導的課題組的資助人是中國國際金融有限公司和高盛公司，兩家公司正是中國電信（香港）公司的全球融資協調人。王小強主張開放電訊服務的企業化和市場化經營，但把中國已經形成規模的電信基礎網和有線電視基礎網從經營性企業中獨立出來，成為由政府控制的國家基礎信息網，使之成為具有行政性壟斷的、“不準入”的非市場競爭領域。依托公共信息網中的電視技術平臺，直撲電信、電視和計算機“三網結合”的產業前沿[。三個月后，方宏一執筆的《再論中國電信產業的發展戰略》（以下簡稱《再論》）發表在同一刊物上。方宏一的身份更為直接，他是國家廣播電影電視總局廣播影視信息網絡中心網絡工程部主任。方宏一主張將各自為戰的有線電視網連為一體，允許有線電視網經營電信業務，讓有線電視與電信兩網并存，終在廣電的寬帶有線電視網上發展新一代計算機因特網，實現三網合一。之后，北京大學中國經濟研究中心教授周其仁把原論戰的雙方都等當作了“批判”對象。他在隨后發表的《三網復合數網競爭》一文中提出三網復合、數網競爭，在長途電話、市話、無線通話、有線電視、數據傳輸網絡和服務分立競爭的基礎上，進一步開放全面的市場競爭，允許并鼓勵中國有線電視辦因特網、允許并鼓勵中國有線電視與中國聯通結盟辦電信、允許并鼓勵中國電信辦因特網和有線電視、允許并鼓勵民間自辦電視節目和“網站”競爭上網。

　　這場論爭受到了社會和政府的高度關注，加速了中國信息產業的改革。之后，中國信息產業逐步走上了一條由壟斷到競爭的改革之路，并終形成了電信產業由中國電信、中國網通、中國移動、中國聯通、中國鐵通和中國衛通構成的5+1的競爭格局。但三網融合的發展卻仍受到規制政策的制約。中國政府對電信和廣電兩個行業實施的政策是“井水不犯河水”。1999年國務院82號文件關于“電信部門不得從事廣播電視業務，廣播電視部門不得從事通信業務”的規定至今仍然有效。導致的后果是有線電視網不能做電話業務，不能做互聯網業務，有線電視網只能完成一種業務——廣播電視業務；電信網除了完成電信業務之外，還可以完成互聯網業務，并可以開展基于互聯網的音視頻業務（IP電視）；計算機網絡在完成數據業務和互聯網業務的同時，可以申請IP電話業務和IP電視。“井水不犯河水”的規制政策阻礙了三網融合的發展，使得中國通信市場的競爭結構存在明顯的缺陷。目前中國通信產業5+1的市場結構只是在移動領域形成了同質競爭，在固話和高速互聯網接入領域，同質競爭還很不充分。“井水不犯河水”的規制政策受到了人們的質疑，也引起了電信和廣電兩部門之間的爭論。信息產業部提出電信和廣電雙向開放的倡議，廣電總局提出電信業務對廣電部門單向開放的回應，理由是WTO要求成員國開放電信市場，并不要求開放有線電視的傳輸市場。如果廣電對電信開放，廣電就會隨著電信的開放一同開放，這有損國家利益。

　　廣電和電信的這場準入之爭表面上由三網融合引起，實際上并未抓住三網融合的本質。三網融合的實質是話音、數據、電視業務均能在計算機網上以IP形式實現，而電信網和有線電視網均可以改造成計算機網。因此電信和廣電的相互準入應是基于IP形式的電信和廣電業務的相互準入，而不是傳統模式的電信和廣電的相互準入。準確地說，廣電對電信開放，意味著電信網可以從事原來的電話業務之外，還可以從事數據業務和互聯網業務，并可以從事基于IP的廣播電視業務。但并不意味著電信部門可以再建一套HFC網絡并采用與廣電現有技術同樣的技術來傳輸廣播電視節目；電信對廣電開放，意味著廣電網除了從事原先的廣播電視業務以外，還可以從事基于IP的電話業務。但不意味著廣電網可以再建設一套雙絞線的PSTN來經營傳統電話。如果說，廣電對電信開放，就是允許電信再建一套與有線電視網相同的網絡來傳輸廣播電視；電信對廣電開放，就是允許廣電再建一套基于電路交換的網絡傳輸話音，那還叫什么三網融合！至于廣電網從事數據業務和互聯網業務，應屬于廣電網和計算機網的融合，不應包括在電信對廣電的開放之列。但現有政策卻把數據業務和互聯網業務視為電信業務的一種，一直禁止廣電網開展數據業務和互聯網業務。

　　以上的認識有助于三網融合，也有助于化解電信和廣電的部門之爭，并保護國家的利益。首先它反映了三網融合的實質，代表了數字技術等先進生產力的要求；其次，它在一定的范圍內支持了電信部門要求傳輸廣播電視業務的想法，這個范圍就是在互聯網上進行的、基于IP的廣播電影電視節目的傳輸；第三，它部分支持了廣電部門不開放廣播電視節目傳輸，以保護國家利益的想法。以傳統技術和模式進行的廣播電視節目的有線傳輸和無線傳輸不對電信開放，但基于互聯網的IP形式的廣播電影電視節目的傳輸則要開放。

　　二、重組版本評析

　　2004年，當中國鐵通在農歷年初劃歸國資委后，經歷了數次拆分的中國電信市場終于形成了六大運營商的格局。然而這種看似要歸于平靜的重組事態又被《香港商報》5月25日一篇“內地電信四合二”的報道再次打破。一石激起千層浪，此后關于電信重組的方案層出不窮，歸結起來有以下幾個版本。

　　（1）“四合二”版本。按照香港商報的報道，國內現有四大基礎電信運營商將“由四合二”，形成終的“中國電信＋中國聯通”、“中國網通＋中國移動”的以強帶弱“四網合二”模式，以期終形成“有效”的競爭格局。合并的目的在于集中電信力量，從而做大做強，達到能與海外電信企業競爭的目的。此外，“四合二”的方案一旦實施將地避免國內未來3G的重復性建設難題，并間接解決了3G牌照難以平衡發放的難題。

　　（2）“六合三”版本。“四合二”重組版本尚未塵埃落定，另一個“六合三”的重構版本已然出籠。與前者略有不同的是，“六合三”設想將另外兩大電信運營商中國鐵通和中國衛通囊括其中。“六合三”設想的重構方案是“中國電信+中國鐵通”、“中國移動+中國衛通”、“中國網通+中國聯通”。按照這一方案，目前中國電信運營格局中，六大電信運營商基本各得其所，將同時解決目前電信市場諸侯割據的局面，能有效整合現有電信資源，在中國電信與中國鐵通由國家另發一張2G的移動牌照后，三大電信聯合體均將作為全業務運營商，在移動通信領域和固話領域展開有序競爭。與此同時，國家將通過這一方案解決在3G牌照中“發4張太多、2張太少”的困境，獲得3G牌照發放的解。

　　（3）“分拆聯通”版本。2005年1月26日《21世紀經濟報道》引用權威人士的消息稱，“國資委目前仍在對多個重組方案進行討論，比較有可能實施的一種是對中國聯通目前兩張并行的GSM和CDMA網絡進行分拆，將GSM網絡資產出售給中國電信，然后在網通集團與聯通集團之上架設控股公司，CDMA網一并納入。聯通原有的固網及長話網絡，北方部分并入中國電信，南方部分并入中國網通。”

　　（4）“王曉初建議”版本。2005年2月5日，《21世紀濟報道》在“電信與網通欲購聯通G網”的報道中稱：中國電信董事長王曉初在2005年2月3日與香港記者的午膳中主動披露，建議中國電信伙同中國網通收購中國聯通集團一張手機網絡運營牌照。中國聯通集團旗下目前擁有ＧＳＭ及ＣＤＭＡ兩個網絡，王曉初稱，他個人傾向購買ＧＳＭ網，因為ＧＳＭ網絡的現金流較強勁。按其建議，中國電信與中國網通收購聯通Ｇ網后，會按南北瓜分該網絡，并在各自的業務區域內經營。兩家公司可共享一個手機網絡，以漫游解決跨境通訊，為客戶提供全面的電訊服務。王曉初強調：“現在中國的電信業，并非處于可持續發展、穩定及健康的格局，四個網絡商中，有一家有兩個牌照，有兩家沒有牌照，日后4家共享3個牌照，每家公司都有發展空間，又不會造成惡性競爭，才是多贏的安排。”王曉初還進一步建言，日后只發出3張3Ｇ牌照，一個給中移動，一個給聯通，一個由中電信與網通共享。王曉初稱他曾仔細研究全球不同國家發出3Ｇ牌照的數量發現，發出3個的，運營商均有利可圖，發出4個運營商只能打平，發出5個則所有參與者都會虧本。

　　以上電信重組的各種版本均反映了兩點共識：其一是目前電信市場的競爭格局并非令人滿意，惡性競爭與競爭不充分并存。通過適當的重組可以使競爭各方在網絡規模、用戶數量、市場占有率等方面基本旗鼓相當，進而避免現在的主流運營商利用網絡優勢，人為制造與弱勢運營商的互聯互通障礙；其二是發放3G拍照的數量不要多于3張。不對目前5＋1的市場結構進行重組，就必須要發放6張3G拍照。有關專家預計，建一張覆蓋全國的3G網絡，投資可能接近2000億元，如果6家運營商都建，總投資就可能上萬億元。如此大規模的重復建設，必然導致巨大的資源浪費，也會令運營商背上沉重的債務負擔，引發3G時代的過度競爭。

　　上述電信重組的各種方案的共同弱點是均未慮及三網融合帶來的契機，所有的方案均將廣電網排除在外。沒有廣電網的參與，將很難在固網和高速互聯網接入領域形成有效競爭的局面。

　　三、重組政策建議

　　基于以上的理論、認識及三網融合的發展趨勢，筆者提出了兩個中國信息產業面向三網融合的重組方案。

　　方案A：重組為三大公司

　　，調整有線電視網絡的整合思路和策略，加快有線電視網絡的整合速度。在全國有線電視網絡完全整合起來之前，可以先行組建兩個專業公司：中國有線通信網絡公司和中國有線數字電視網絡公司。前者參與三網融合的公司重組，后者獨立經營，不參與三網融合的重組。

　　分別由中央級網絡公司提供國家廣電干線網的若干個2.5G帶寬，各省網絡公司提供若干個155M帶寬，各地市、區縣用戶網提供2個8MHz的模擬入戶帶寬（使用CableModem技術實現寬帶入戶。其中，低頻的模擬帶寬使用PQSK調制方式，獲得10Mbit/s的上行數據通道；高頻的模擬帶寬使用QAM調試方式，獲得40Mbit/s的下行數據通道），共同作價入股中國有線通信網絡公司。整合起來的資源專門用于開展高速數據業務和IP電話、IP電視等雙向業務。

　　分別由中央級網絡公司提供國家廣電干線網的若干個2.5G帶寬，各省網絡公司提供若干個155M帶寬，各地市、區縣用戶網提供10個模擬頻道的入戶帶寬（80MHz），共同作價入股中國有線數字電視網絡公司，使其成為同時擁有骨干網和用戶網的傳輸通道，在全國成規模地開展數字電視付費頻道業務。

　　在時機相對成熟時，各級網絡運營主體再將自己的網絡資產的所有權作價入股中國有線電視網絡公司，形成全程全網的一體化公司。中國有線數字電視網絡公司和中國有線通信網絡公司成為中國有線電視網絡公司的子公司。

　　新網絡整合模式具有以下優勢。1.網絡整合按業務分層遞進，由易到難，操作性較強。沒有業務推進的網絡整合是難以想象的。對于現有的有線電視網絡來說，開展模擬業務、數字電視業務、高速數據和IP業務的難度是依次遞增的，但從網絡整合切入的難度來說，卻是依次遞減的。道理在于越是容易開展的業務，越是單向性質的簡單業務，網絡整合的必要性就越低，大家整合的積極性也越低；越是難以開展的業務，越是雙向、復雜的業務，網絡整合的必要性就越高，大家整合的積極性也越高。2.將網絡業務進行細分，能夠限度地用足政府相應的產業政策。政府對不同業務的監管政策是不同的。例如，廣播電視節目的傳輸不在WTO的開放之列，而數據業務則在開放之列；廣播電視節目傳輸公司的融資渠道受到較多的限制，而數據業務公司的融資限制較少。如果不同的業務捆在一起，公司往往要受到嚴厲的規制政策的限制。

　　第二，將中國有線通信網絡公司與電信業現有的5+1結構進行重組，形成三大全業務的公司，允許三大公司經營移動業務、固話業務、數據業務和互聯網業務、IP電話、IP電視等業務并在將來為三大公司頒發3G執照。具體的重組構想是：中國移動公司與中國有線通信網絡公司及中國衛星通訊公司合并；拆分中國聯通公司，將其GSM網絡并入中國網通集團公司，CDMA網絡并入中國電信集團公司，將中國聯通公司的固話和長途網絡按原中國電信的分拆界線進行分拆，南方部分與中國網同集團公司合并，北方部分與中國電信集團公司合并；按原中國電信的分拆界線拆分中國鐵通公司，南方部分與中國網通集團公司合并，北方部分與中國電信集團公司合并。

　　重組的理由是：a.中國有線通信網絡公司的加入將有助于改善在固話和高速互聯網領域的競爭局面。目前，中國電信雖然南北分家，但大多數用戶在固話和高速互聯網接入領域還只能接受一家運營商的服務。b.組建全業務公司順應國際潮流，滿足用戶“一站式購齊”的愿望和需求。固話+移動的整合之風來勢迅猛。法國電信移動通信子公司的首席執行官桑吉×阿華加相信，固話和移動通信將進入新時代，它們可以把固話和移動的優勢結合起來，為用戶提供一系列新服務。組建全業務公司將手機和小靈通的競爭內部化，公司可以對其進行技術經濟分析和論證，采用對公司整體的策略。c.為將來3G牌照的頒發做好準備。因為3G網絡建設的投資巨大，如果不對現有的運營商進行整合而發放太多的牌照，勢必導致過重的重復建設和規模效應的降低。d.考慮到中國有線通信公司缺乏電信運營經驗，因而與實力強的中國移動公司合并；考慮到中國電信和中國網通目前沒有移動網絡，而中國聯通則有兩張移動網絡，因此將中國聯通的兩張移動網絡分別與中國電信和中國網通進行合并，以避免重復建設。e.考慮到中國電信在北方沒有固話網絡，中國網通在南方沒有固話網絡，因此將中國聯通和中國鐵通的固話網絡分拆后將北方部分并入中國電信，南方部分并入中國網通。

　　方案B：重組為兩大公司

　　，按照原中國電信劃分南、北電信的分界線組建有線電視網絡的南、北方有線通信網絡公司和南、北方有線數字電視網絡公司以及它們的母公司南、北方有線電視網絡公司。

　　第二，將南、北方有線通信網絡公司與電信業現有的5+1結構進行重組，形成兩大全業務的公司，允許兩大公司經營移動業務、固話業務、數據業務和互聯網業務、IP電話、IP電視等業務并在將來為兩大公司頒發3G執照。具體的重組構想是：北方有線通信網絡公司與中國電信集團公司、中國聯通公司、中國鐵通公司合并，南方有線通信網絡公司與中國網通集團公司、中國移動公司、中國衛星通信公司合并。

　　理由是：a.南廣電與北電信結合、北廣電與南電信結合既可以形成優勢互補，又可以改善同一地區的固話和高速互聯網接入的競爭狀況。因為南電信在北方沒有電信網絡，正好可以借助于北廣電的網絡開展固話和高速互聯網接入服務；北電信在南方也沒有電信網絡，恰好可以借助于南廣電的網絡開展固話和高速互聯網接入服務。b.移動和固話的結合可以順應世界潮流，為用戶提供一系列新服務，滿足用戶“一站式購齊”的需求。同時也可以解決手機和小靈通的矛盾。c.解決3G牌照發放過多的問題，不僅使3G業務，也使所有的網絡業務得到網絡規模效應。

　　如果政府能夠有效規制寡頭之間的串謀和其他不正當競爭行為，方案B可能是一個較為理想的選擇，它在保持雙寡頭企業全方位競爭結構的同時，允許企業限度地享有規模效應。如果政府的規制能力不足以將雙寡頭企業的競爭效應充分地發掘，方案A則是一個更為現實的選擇，實施該方案的結果是在固話和高速互聯網接入領域形成雙網絡（部分地區可能是三網絡）的競爭格局，但在移動等無線領域則會形成三家網絡共同競爭的結構，競爭性較方案A有所增強。至于究竟選擇哪個方案，主要取決于政府規制串謀的能力。

　　值得指出的是，組建大型企業集團，提高中央企業的國際競爭力一直是國資委的愿望。國資委副主任李毅中曾對外表態，我國進入世界500強的企業當前只有10余家，今后將盡快培育30到50家具有國際競爭力的大企業。國資委主任李榮融曾表示，為避免過度競爭，各行業中的大型央企，將多保留3個，其余的將被兼并重組。